BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 30.11.2023)

Sammendrag av innhold

Formål (artikkel 1)

Formålet med mekanismen er å hindre karbonlekkasje, dvs. at vareproduksjon flyttes til land med lavere klimaambisjoner og lavere prising av utslipp enn det EU har. Mekanismen skal også bidra til at verden når målene i Paris-avtalen ved å stimulere andre land til å redusere sine utslipp.

Omfang (artikkel 2 og vedlegg 1-3)

Mekanismen skal gjelde ved import av varene sement, elektrisitet, gjødsel, jern og stål, aluminium og hydrogen til EUs tollunion, se forordningens vedlegg 1 og 2. Mekanismen omfatter ikke varer med opprinnelse i Island, Liechtenstein, Sveits og Norge, se forordningens vedlegg 3. Det innebærer at handel mellom Norge og EU ikke vil underlegges bestemmelsene i forordningen, uavhengig av om CBAM innføres i Norge.

CBAM-deklaranter og årlig CBAM-erklæring (artikkel 4, 5, 6, 9)

Den som importerer CBAM-varer til EU må, før importen finner sted, være autorisert som deklarant/importør av en ansvarlig myndighet og registrert i et felles CBAM-register som EU-kommisjonen skal opprette. Enhver virksomhet som er etablert som importør i et medlemsland, kan søke om autorisasjon som deklarant. Virksomheter som benytter seg av indirekte tollrepresentant, kan også benytte disse ved import av CBAM-varer. Tollrepresentanten må da være autorisert som deklarant. Søknader om autorisasjon som deklarant skal leveres gjennom det sentrale CBAM-registeret. Søknaden skal inneholde sentrale opplysninger om selskapet som skal autoriseres, og dets virksomhet, samt erklæringer om at selskapet driver seriøst og hvor mye av de ulike varene deklaranten har planlagt å importere i inneværende og påfølgende år.

Innen 31. mai hvert kalenderår skal deklaranter levere en erklæring for foregående år. Erklæringen skal inneholde mengden importerte varer i det aktuelle året målt i megawattimer for elektrisitet eller tonn for øvrige produkter, mengden innbakte utslipp i produktene målt i tonn CO2-ekvivalenter og antall CBAM-sertifikater som skal leveres for disse utslippene, samt en kopi av verifikasjonsrapporten som er utstedt av en akkreditert verifikatør. Deklaranten skal levere inn mengden sertifikater som fremgår av deklarasjonen innen 31. mai. Deklaranten må påse at den har et tilstrekkelig antall sertifikater på sin konto i CBAM-registeret. Kommisjonen vil så fjerne den deklarerte mengden sertifikater.

I erklæringen kan deklaranten kreve et fratrekk i antall sertifikater som skal overleveres for å ta høyde for den eventuelle karbonprisen deklaranten allerede har betalt for de innbakte utslippene. Reduksjonen kan bare kreves dersom deklaranten i realiteten har betalt denne prisen. Det vil si at det skal korrigeres for ev. rabatter eller andre former for kompensasjon som har bidratt til å redusere karbonprisen. Deklaranten må dokumentere karbonprisen og ev. rabatter, og dokumentasjonen må verifiseres av en aktør uten tilknytning til deklaranten eller til myndighetene i opprinnelseslandet til varene som importeres. Dokumentasjonen skal oppbevares i minst fire år etter året da deklarasjonen ble, eller skulle ha blitt, levert.

Beregning og verifikasjon av innbakte utslipp (artikkel 7, 8, 18 og vedlegg 4 og 5)

Ved beregning av utslipp skilles det mellom enkle og komplekse varer («simple/complex goods»). Enkle varer er varer der materialer eller andre innsatsfaktorer som inngår i varens produksjon, ikke har innbakte utslipp. Det vil si at innsatsfaktorene er produsert uten utslipp, men det utelukker ikke at bruk av innsatsfaktoren i produksjon av den enkle varen kan medføre utslipp.

For enkle varer beregnes innbakte utslipp definert som antall tonn CO2-ekvivalenter (CO2e) per tonn vare. Denne vil være gitt ved mengden CO2e som slippes ut fra installasjonen per tonn vare den produserer. Konkret beregnes dette ved å dividere mengden utslipp (målt i tonn CO2e) over en periode på antall tonn varer som er produsert i samme periode.

Dersom varen ikke er definert som en enkel vare, vil den anses som en kompleks vare. Det innebærer at innsatsfaktorene som trengs for å produsere varen, har innbakte utslipp, altså at det har oppstått utslipp ved produksjon av innsatsfaktorene. Utslippsfaktoren for innbakte utslipp i komplekse varer oppgis også i tonn CO2e per tonn vare, men i tillegg til utslipp fra produksjonen skal utslippene fra alle relevante innsatsfaktorer legges til. Dette vil bestemmes av mengden og utslippsfaktoren for innbakte utslipp for den aktuelle innsatsfaktoren. Kommisjonen vil utarbeide nærmere regler for hva som vil regnes som enkle og komplekse varer.

I tillegg til at utslippsfaktorene vil variere mellom ulike installasjoner, innebærer metoden at mekanismen også omfatter utslipp som har oppstått lenger opp i verdikjeden enn på installasjonen der varen er produsert. Kommisjonen vil fastsette nærmere bestemmelser for hvordan dette regelverket skal avgrenses og praktiseres, herunder utarbeide relevante data som gjør disse beregningene gjennomførbare.

For de tilfeller der det ikke er mulig å utarbeide en utslippsfaktor som reflekterer de faktiske innbakte utslippene i den importerte varen, skal det i stedet benyttes en standardfaktor. Standardfaktoren for et produkt fastsettes av Kommisjonen og skal tilsvare den gjennomsnittlige utslippsfaktoren for installasjoner i opprinnelseslandet, men med et påslag for å «sikre mekanismens miljømessige integritet».

For import av elektrisitet fra et strømområde (et tredjeland, gruppe av tredjeland eller område i et tredjeland) er hovedregelen at det skal benyttes standardfaktorer som fastsettes av Kommisjonen, enten basert på data fra området eller basert på utslippsintensiteten i EU i de tilfeller der data fra produksjonsområdet ikke er tilgjengelige.

For sement, elektrisitet og gjødsel skal det leveres sertifikater for både indirekte og direkte utslipp, mens det for varer av jern og stål (med unntak av jernmalm), aluminium og hydrogen kun skal leveres sertifikater for direkte utslipp. Beregning av direkte utslipp følger metodene beskrevet over. Indirekte utslipp er i denne sammenheng utslipp fra produksjon av den elektriske kraften som benyttes i produksjon av varen. Beregning av indirekte utslipp skal enten skje gjennom en utslippsfaktor basert på den gjennomsnittlige utslippsintensiteten i EU, utslippsintensiteten i opprinnelseslandet eller utslippsintensiteten fra den prisdefinerende produksjonsmetoden i opprinnelseslandet. Kommisjonen har fullmakt til å velge og konkretisere en av beregningsmetodene.

Under visse forutsetninger kan importører av elektrisk kraft benytte faktiske utslipp fra installasjonen som produserer elektrisiteten, i stedet for standardfaktorene. Tilsvarende vil, under visse kriterier, også kunne gjelde for beregning av indirekte utslipp fra produksjon av elektrisitet.

Deklaranter er pålagt å oppbevare dokumentasjon av utslippsberegningene i minst fire år etter en deklarasjon. Deklaranten må også påse at mengden utslipp som deklareres, er verifisert av en akkreditert verifikatør. Akkrediterte verifikatører under kvotesystemet, jf. § 2-2 i klimakvoteforskriften, vil også anses som akkrediterte verifikatører for CBAM.

Et land kan også opprette nye akkrediterte verifikatører dersom det anses som nødvendig. Kommisjonen vil fastsette regler og vilkår for slik akkreditering. Kommisjonen vil også utarbeide nærmere regler for beregning av innbakte utslipp, herunder hva som skal anses som enkle og komplekse varer.

Gratiskvoter (artikkel 31)

Vederlagsfri tildeling av kvoter i EUs kvotesystem (gratiskvoter) benyttes i dag som et virkemiddel for å hindre karbonlekkasje. CBAM skal gradvis erstatte gratiskvotene som i dag gis til produsenter av CBAM-varer. Gratiskvotene skal gradvis fases ut i løpet av perioden 2026 til 2034 i tråd med en CBAM-faktor som er fastsatt i det nye kvotedirektivet. Deklaranter skal redusere mengden leverte sertifikater for å gjenspeile andelen gratis tildelte kvoter i denne overgangsperioden.

CBAM-sertifikater (artikkel 20-24)

Det må leveres CBAM-sertifikater for innbakte utslipp ved import av varer som er omfattet av ordningen. CBAM-deklaranter kan kjøpe CBAM-sertifikater av landet de er etablert i. Sertifikatene kan ikke omsettes mellom deklarantene. Kommisjonen skal i samråd med EU-landene etablere en felles sentral plattform for å håndtere slike transaksjoner. Kommisjonen forvalter plattformen og er også ansvarlig for å registrere CBAM-sertifikatene på deklarantens konto i CBAM-registeret. En slik registering skal inneholde sertifikatets unike ID-nummer, prisen deklaranten betalte for sertifikatet og datoen sertifikatet ble kjøpt av deklaranten. Informasjon om kjøp, salg og sletting av CBAM-sertifikater, skal overføres til CBAM-registeret daglig.

Prisen på et sertifikat fastsettes av Kommisjonen og skal offentliggjøres første virkedag hver uke. Prisen vil gjelde fra og med andre virkedag samme uke til og med første virkedag i neste uke. Prisen skal utgjøre gjennomsnittet av prisen på en kvote i EUs kvotesystem fra foregående uke.

Deklaranter er videre pålagt, ved utløpet av hvert kvartal, å ha et antall sertifikater tilsvarende minst 80 pst. av de innbakte utslippene (beregnet iht. standardfaktorene, ikke faktiske utslipp) i produktene deklaranten har importert siden begynnelsen av inneværende kalenderår stående på kontoen i CBAM-registeret. Kommisjonen skal overvåke at deklaranter tilfredsstiller dette kravet og informere den relevante ansvarlige myndigheten dersom en deklarant bryter pålegget. Den ansvarlige myndigheten skal videreformidle pålegget til deklaranten. Deklaranten vil da ha én måned på å rette opp mengden sertifikater. Denne prosessen skal dokumenteres i det sentrale registeret.

Etter den årlige leveringen av sertifikater, og forutsatt at det har vært levert sertifikater det året, kan en deklarant velge å selge sertifikater som fortsatt befinner seg på deklarantens konto, tilbake til den ansvarlige myndigheten. En forespørsel om et slikt salg må være sendt inn innen 30. juni. Kommisjonen vil håndtere salget på vegne av de enkelte landene gjennom den felles handelsplattformen. Deklaranten kan ikke selge mer enn én tredel av det antall sertifikater den har kjøpt i løpet av foregående kalenderår. Salgsprisen på et sertifikat vil være identisk med prisen som deklaranten betalte da sertifikatet ble kjøpt, og som er registrert på det enkelte sertifikat.

Innen 30. juni hvert år vil Kommisjonen gjennomgå og slette alle sertifikater som ble kjøpt i løpet av kalenderåret før foregående kalenderår og som fortsatt befinner seg på deklarantens konto, uten kompensasjon til deklaranten.

Ansvarlig myndighet (artikkel 11-17, 19, 26, 27)

Den ansvarlige myndigheten skal behandle søknader om autorisasjon som deklarant. Før søknaden kan innvilges må det gjennomføres en høringsrunde med de ansvarlige myndighetene i andre land og Kommisjonen. Høringsrundens varighet skal ikke overstige 15 virkedager. I tillegg til krav om seriøsitet og soliditet, må en virksomhet være etablert i et medlemsland (CBAM-land) og være tildelt et EORI-nummer for å kunne godkjennes. Dersom søknaden godkjennes, skal den ansvarlige myndigheten registrere deklaranten i CBAM-registeret. For aktører som har etablert seg i landet senere enn to regnskapsår før søknaden sendes inn, skal den ansvarlige myndigheten kreve en finansiell garanti for den antatte mengden CBAM-sertifikater virksomheten vil bli avkrevd for den forventede fremtidige importmengden virksomheten har oppgitt i søknaden. Den ansvarlige myndigheten kan kreve ytterligere garantier dersom det viser seg at den opprinnelige garantien ikke vil kunne dekke CBAM-sertifikatene, og skal frigjøre garantibeløpet umiddelbart etter 31. mai det andre året deklaranten har avlevert CBAM-sertifikater.

Den ansvarlige myndigheten skal motta og ved behov kontrollere de årlige CBAM-erklæringene. Kontrollen kan bestå av å sammenstille informasjonen i CBAM-erklæringen med informasjonen mottatt fra tollmyndighetene eller annen relevant dokumentasjon. Det skal kunne foretas kontroller i importørens lokaler. Dersom den ansvarlige myndigheten som følge av en revisjon kommer til at en deklarant ikke har levert tilstrekkelig antall sertifikater, skal den ansvarlige myndigheten fastsette hvor mange sertifikater som skulle vært levert.

Dersom en importør har importert CBAM-varer uten autorisasjon, skal den ansvarlige myndigheten fastsette, informere om og kreve inn bøter fra importøren.

CBAM-registeret (artikkel 14)

Kommisjonen skal etablere et felles CBAM-register der informasjon om deklaranter, CBAM-sertifikater/-deklarasjoner, operatører og installasjoner registreres. Informasjonen i registeret skal være tilgjengelig for landenes ansvarlige myndigheter og tollvesen. Kommisjonen har også ansvar for å opprette kontoer for deklaranter som gir dem tilgang til informasjon om CBAM-sertifikatene de eier og annen informasjon som er relevant for deres virksomhet så snart de har blitt autorisert av en ansvarlig myndighet.

Registeret skal også inneholde informasjon om operatører og installasjoner i tredjeland. Ved forespørsel fra en operatør skal Kommisjonen registrere operatøren og tilhørende installasjoner. For hver installasjon skal operatøren oppgi innbakte utslipp fra varer produsert ved installasjonen og sørge for at disse utslippene er verifisert av en akkreditert verifikatør.

Tollmyndighet (artikkel 25)

Tollmyndighetene har ansvaret for grensekontroll i forbindelse med import av CBAM-varer, og skal påse at alle som importerer CBAM-varer er autorisert av den ansvarlige myndigheten. Forordningene stiller også en rekke krav til informasjonsdeling mellom tollmyndighetene, ansvarlig myndighet og Kommisjonen.

Overgangsbestemmelser og videre utvikling av regelverket (artikkel 30, 32-36)

Deler av CBAM-forordningen trådte i kraft i EU 1. oktober 2023. Frem til 2025 er en overgangsperiode hvor bare artikkel 33, 34 og 35 i forordningen er trådt i kraft.

I overgangsperioden skal importører som i løpet av et kvartal importerer varer, utarbeide en «CBAM-rapport» for det aktuelle kvartalet. Rapporten skal leveres til Kommisjonen innen en måned etter kvartalets utløp. Rapporten skal inneholde informasjon om mengde varer, hvilke installasjoner varene er produsert ved, innbakte utslipp (direkte og indirekte) i varene og karbonprisen som er betalt for disse utslippene, korrigert for rabatter og kompensasjon. Enkeltlandenes tollmyndigheter skal informere importørene om denne rapporteringsplikten. Kommisjonen vil periodevis utarbeide lister til relevante lands ansvarlige myndigheter over importører som enten har latt være å levere en rapport, eller som Kommisjonen mener har levert en mangelfull rapport. Den ansvarlige myndigheten kan bøtelegge importøren for ikke å ha innrettet seg etter regelverket. Kommisjonen har publisert utfyllende bestemmelser og retningslinjer for rapportering i prøveperioden på sine nettsider.

Fra 31. desember 2024 vil bestemmelsene i artikkel 5 og 17 tre i kraft. Det vil si at virksomheter skal kunne søke om, og få innvilget, status som autoriserte deklaranter i 2025. Resterende bestemmelser i forordningen trer i kraft 1. januar 2026.

Merknader

EØS-relevans

Utenriksdepartementet har vurdert forordningens EØS-relevans. I vurderingen er det blant annet lagt vekt på at forordningen regulerer import av varer fra tredjeland. EØS-avtalen regulerer forholdet mellom EU og EØS-EFTA-landene, og innebærer ikke at partene har et felles handelspolitisk eller regulatorisk regime for partenes relasjoner overfor tredjeland. Dette er et moment som taler for at CBAM-forordningen faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Forordningen vil kunne ha en påvirkning på det indre marked ved at CBAM påvirker prisene på viktige innsatsfaktorer i produksjon av en rekke varer. Imidlertid vil denne påvirkningen ha sin bakgrunn i regulering av import av varer fra tredjeland. Forordningen berører dermed ikke konkurranseforholdet på det indre marked på en slik måte og i en slik utstrekning at partene er forpliktet til å innlemme forordningen i avtalen. Det er også enkelte forhold som kan trekke i retning av at forordningen kan anses som EØS-relevant, slik som at den har koblinger til EUs kvotedirektiv og at den er hjemlet i TEUV artikkel 192 (1) om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet, og at rettsakter på miljøområdet ofte vil anses som EØS-relevante. Etter en samlet vurdering har likevel UD kommet til at forordningen ikke er EØS-relevant i den forstand at Norge er rettslig forpliktet til å innlemme den i EØS-avtalen.

WTO-kompatibilitet

UD har vurdert om CBAM-forordningen vil være kompatibel med Norges forpliktelser under WTO-regelverket dersom mekanismen innføres i Norge. Etter UDs oppfatning er det en risiko for at tredjeland vil påberope brudd på EUs og ev. Norges WTO-forpliktelser dersom CBAM innføres i Norge. Samtidig finnes det gode argumenter for at eventuelle brudd på materielle bestemmelser i WTO-regelverket som følge av gjennomføring av CBAM-forordningen, vil kunne rettferdiggjøres på grunnlag av unntaksbestemmelser i GATT 1994. Hvorvidt det faktisk vil forekomme brudd på WTO-regelverket vil bero på implementeringen og praktiseringen av regelverket. Det er en rekke detaljer rundt gjennomføring og praktisering av regelverket som vil bli fastsatt i gjennomføringsrettsakter. Disse er ikke ferdigstilt av Kommisjonen, og vil kunne påvirke vurderingen av WTO-kompatibilitet.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Innføring av CBAM i Norge vil medføre at prisene på CBAM-varer øker. Produsenter av CBAM-varer i Norge som i hovedsak selger varene i hjemmemarkedet, vil kunne tjene på innføringen av CBAM, da den demper konkurransen fra tredjeland.

For produsenter i Norge som benytter CBAM-varer som innsatsfaktorer, innebærer høyere markedspris på disse en økt kostnad. Foretak i land utenfor CBAM-området kan samtidig kjøpe innsatsfaktorene til en lavere pris. Produsentene i Norge kan dermed få redusert konkurranseevne mot bedrifter utenfor CBAM-området.

I det tilfellet Norge ikke innfører CBAM, vil effektene på norske produsenter se annerledes ut. Norske produsenter av CBAM-varer som selger disse i Norge, kan ikke nyte godt av beskyttelsen CBAM gir mot konkurranse fra tredjeland. Omvendt vil norske foretak som benytter CBAM-varer fra Norge eller tredjeland som innsatsfaktorer, bedre sin konkurranseevne særlig vis-a-vis konkurrenter fra EU. For disse bedriftene vil det være en gevinst om Norge skulle stå utenfor CBAM.

Norsk produksjon av varer omfattet av CBAM er nokså begrenset. Direkte berørte næringers verdiskapning kan anslå å utgjøre om lag 3 pst. av fastlands-BNP (2019-tall). Ansatte i disse næringene utgjør om lag 1 pst. av antall sysselsatte (2021-tall), hvorav om lag 57 pst. er sysselsatt i jern- og stålproduksjon. I 2022 utgjorde varene som vil omfattes av CBAM 15 pst. av norsk fastlandseksport, 4 pst. av den totale eksporten og 9 pst. av norsk import. Dette inkluderer imidlertid handel med EØS-landene, som ikke vil omfattes av CBAM. Importverdien av CBAM-varer fra tredjeland utgjør om lag 3 pst. av norsk import, mens eksport av CBAM-varer til land utenfor EØS utgjør om lag 4 pst. av fastlandseksporten. Av dette gjelder om lag 24 pst. av importen og 40 pst. av eksporten handel med Storbritannia. Storbritannia har et kvotesystem som er svært likt EUs kvotesystem. Hvorvidt handel med Storbritannia vil påvirkes av CBAM avhenger av hvor lik kvoteprisen er i de to systemene.

Oppgavene som legges til ansvarlig myndighet og tollmyndigheter vil innebære et behov for økte ressurser til etatene som ev. skal gjennomføre disse oppgavene. Det vil være behov for utstyr og personell til autorisering av importører, kontroll, tilpasninger av IT-systemer mv. CBAM vil også medføre økte administrative kostnader for næringslivet i form av måling og verifikasjon av innbakte utslipp, levering av erklæringer og andre plikter som følger av regelverket. I tillegg kommer kostnadene til kjøp av sertifikater.

Staten vil på sikt trolig få betydelige inntekter fra en eventuell CBAM. Størrelsen på inntektene kan ikke anslås nærmere før Kommisjonen publiserer standardfaktorer for innbakte utslipp i de ulike produktene. Inntektene vil også avhenge av utviklingen i andre lands karbonpriser. Det forventes at CBAM vil medføre at andre land vil kunne utvikle og øke sine karbonpriser som et svar på innføring av CBAM i EU.

Sakkyndige instansers merknader

Tematisk faller ikke forordningen naturlig inn under et spesialutvalg som hører inn under Finansdepartementet. Finansdepartementet involverer berørte departementer i arbeidet med forordningen gjennom å avholde jevnlige møter og innhente skriftlige innspill.

Finansdepartementet sendte Kommisjonens forslag til CBAM-forordning på høring med frist 15. september 2021. Det kom inn i alt 26 høringssvar. 19 av svarene hadde substansielle merknader til forslagene i Klar for 55 -pakken, av disse har 17 av svarene merknader til forslaget om CBAM. De fleste høringsinstansene uttrykte skepsis til forslaget med bakgrunn i at avviklingen av gratiskvoter og på sikt kanskje CO2-kompensasjonsordningen for industrien ville medføre konkurranseulemper som bare delvis ville bli utjevnet ved at man innfører CBAM. Konkurranseulempen for bedrifter som eksporterer CBAM-varer ut av EØS ble særlig trukket frem. Noen høringsinstanser var imidlertid positive til forslaget på bakgrunn av at CBAM vil være et mer effektivt virkemiddel mot karbonlekkasje enn dagens gratiskvoter og CO2-kompensasjon. Høringen og høringssvarene kan lese på regjeringens nettsider.

Vurdering

Norges posisjon er at forordningen faller utenfor EØS-avtalens saklige og geografiske virkeområde, og at den dermed ikke er EØS-relevant i den forstand at vi er rettslig forpliktet til å innlemme forordningen i EØS-avtalen. Regjeringen har ikke tatt stilling til om CBAM likevel bør innføres i Norge. EU og EØS-EFTA-landene må komme til enighet om hvorvidt forordningen er EØS-relevant. Dersom utfallet blir i tråd med den norske posisjonen om at forordningen ikke er EØS-relevant, vil regjeringen starte sonderinger med EU om muligheten for å innføre CBAM som et frivillig samarbeid. Resultatet av disse sonderingene vil være et viktig grunnlag for regjeringens beslutning om hvorvidt CBAM bør innføres i Norge. Eventuelle tilpasninger må i så fall vurderes nærmere.

Status

EU har vedtatt en forordning om en mekanisme som skal prise utslipp fra produksjonen av importerte varer, jf. Regulation (EU) 2023/956 establishing a carbon border adjustment mechanism (CBAM).

CBAM-forordningen er del av en større pakke med regelverk (Klar for 55) som skal bidra til å oppfylle EUs mål om 55 pst. utslippskutt innen 2030 i forhold til 1990.

Rettsakten ble publisert i Official journal 16. mai 2023 og er til vurdering hos EØS-EFTA-statene.