BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 29.11.2023)

Sammendrag av innhold
Kommisjonsforordningen om fastsettelse av retningslinjer for langsiktig kapasitetstildeling ("Forward Capacity Allocation", FCA) er vedtatt i EU med hjemmel i forordningen om grensekryssende krafthandel (forordning (EF) 714/2009). Denne gir hjemmel for at Europakommisjonen kan vedta underliggende forordninger om nettkoder og retningslinjer. Disse legger til rette for et integrert marked for elektrisitet, krav til samarbeid mellom systemoperatører om driften av kraftsystemet, herunder sikkerhets- og beredskapskrav samt krav til tilknytning til nettet for både produksjon og forbruk.

FCA skal tilrettelegge for krafthandel mellom land ved å sørge for at markedsaktørene har tilgang til likvide og konkurransedyktige terminmarkeder. Dette er markeder for langsiktig krafthandel med lengre tidsrammer enn det fysiske kraftmarkedet (day-aheadmarkedet). Et velfungerende terminmarked er nødvendig for aktørenes muligheter for langsiktige prissikring og risikostyring, både i og mellom budområder. I Norden er Nasdaq OMX markedsplass for slike finansielle produkter.

FCA inneholder blant annet regler for langsiktig kapasitetsfastsettelse og etablering av en plattform for auksjonering og handel med (og unntak fra) langsiktige transmisjonsrettigheter. Hovedregelen er at TSOene skal utstede langsiktige transmisjonsrettigheter mellom budområder. Et unntak er imidlertid mulig dersom grensekryssende finansielle prissikringsverktøy eksisterer og har vist seg å være effektive. Transmisjonsrettighetene kan være fysiske eller finansielle. En finansiell transmisjonsrettighet er et rent finansielt produkt knyttet til prisdifferansen mellom to budområder (flaskehalsinntektene). Avhengig av om det er en opsjon eller en forpliktelse, har innehaveren henholdsvis en mulighet eller en plikt til å innhente eller betale prisforskjellen.

FCA retter seg mot forskjellige aktører i energimarkedet, blant annet nasjonale reguleringsmyndigheter for energi (NRAer), systemoperatører (TSOer), organisasjonen for det europeiske nettverket for operatører av transmisjonssystem for elektrisitet (ENTSO-E) og byrået for samarbeid mellom energireguleringsmyndighetet (ACER).

Hovedinnhold i forordningen

Forordningens del I inneholder generelle bestemmelser. Artikkel 1 angir virkeområdet og artikkel 2 har definisjoner. Formålet med forordningen utdypes i artikkel 3. Det fremgår at forordningen skal fremme effektiv handel med langsiktig overføringskapasitet med mulighet for grenseoverskridende sikringsmuligheter, optimal beregning og tildeling av langsiktig overføringskapasitet, ikke-diskriminerende tilgang til overføringskapasitet, rettferdig og ikke-diskriminerende behandling av alle aktører, transparent og pålitelig informasjon og et velfungerende marked og prisdannelse.

I artikkel 4 er det en prosedyre for hvordan TSOer skal samarbeide om å utvikle nærmere vilkår og metoder for å utføre oppgavene gitt i artikkel 4 punkt 6. TSOene skal utarbeide forslag knyttet til en rekke temaer innenfor rammen av forordningen, som deretter må godkjennes av de nasjonale reguleringsmyndighetene. Noen eksempler er felles allokeringsplattform, harmoniserte allokeringsregler og regionalt design av langsiktige transmisjonsrettigheter. Noen av forslagene skal utvikles på europeisk nivå, mens andre skal utvikles innenfor regioner eller på nasjonalt nivå. Forslagene skal sendes på høring, godkjennes i samsvar med prosedyren i artikkel 4, og deretter offentliggjøres på internett.

Når TSOer i fellesskap skal utarbeide og bli enige om forslag til vilkår og metoder er utgangspunktet krav om enstemmighet. Dersom de ikke blir enige, avgjøres forslagene med kvalifisert flertall. I de felleseuropeiske beslutninger består et kvalifisert flertall av TSOer som representerer minimum 55 prosent av medlemslandene og 65 prosent av befolkningen i EU. Et mindretall må omfatte TSOer som representerer minst fire medlemsland for å være blokkerende.

I de regionale beslutningene består et kvalifisert flertall av TSOer som representerer minimum 72 prosent av medlemslandene som er berørt, og minst 65 prosent av befolkningen i den aktuelle regionen. Et mindretall må minst omfatte TSOer som representerer mer enn 35 prosent av befolkningen i medlemslandene, samt TSOer som representerer minst ytterligere ett medlemsland som er berørt, for å være blokkerende. Dette gjelder regioner som består av flere enn fem medlemsland. I regioner som består av fem eller færre land, skal det være enstemmighet når TSOene fremmer forslag til felles vilkår og metoder.

Landenes nasjonale reguleringsmyndighet (NRA) skal godkjenne forslag til vilkår og metoder som blir utviklet av TSOene. Hvis NRAene ikke godkjenner forslaget, kan de be om at det utarbeides et nytt forslag, og må innen gitte tidsfrister fatte en beslutning om det nye forslaget. Dersom flere enn én NRA skal godkjenne fremlagte forslag, skal de samarbeide for å komme frem til enighet, eventuelt ta i betraktning en uttalelse fra byrået for samarbeid mellom reguleringsmyndigheter, ACER. Hvis NRAene ikke kommer frem til enighet innen en frist på seks måneder, eller dersom de i fellesskap ber om det, skal ACER fatte en beslutning om de fremlagte forslagene til vilkår og metoder innen en frist på seks måneder, jf. artikkel 4 nr. 10.

Artikkel 4 nr. 11 viser til bestemmelsen i europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 713/2009 om opprettelse av et byrå for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter artikkel 8. Denne gir ACER myndighet til å treffe vedtak om vilkår for tilgang til kraftforbindelser ved uenighet mellom nasjonale reguleringsmyndigheter i saker innenfor deres myndighetsområde. De saksforholdene som potensielt kan bli gjenstand for vedtak fattet av ACER i henhold til FCA, knytter seg til oppgavene for TSOene som er listet opp i artikkel 4.

Forordningens artikkel 5 og 6 inneholder krav til involvering av interessenter og høring av alle forslag til vilkår, betingelser før disse vedtas. Artikkel 7 inneholder krav til taushetsplikt.

Forordningens del II kapittel 1 inneholder regler for kapasitetsberegning. Disse er nært knyttet til reglene i kommisjonsforordning (EU) 2015/1222 om fastsettelse av retningslinjer for kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering (CACM).

Artikkel 8 stiller krav om at regionene for kapasitetsberegning skal være de samme som de som ble etablert i henhold til artikkel 15 i CACM. Av artikkel 9 følger det at TSOene i en region for kapasitetsberegning, som fastsettes i CACM, skal sikre at langsiktig overføringskapasitet beregnes minst for månedlige og årlige tidsrammer. Artikkel 10 fastsetter at det skal utarbeides en felles metode for kapasitetsberegning. Metoden for kapasitetsberegning skal være forenelig med metodene for kapasitetsberegning som utarbeides for day-ahead- og intradagmarkedene i CACM. Av artikkelen fremgår det også hvilke hensyn som må tas ved utforming av metoden, og at metoden enten kan være flytbasert eller være basert på koordinert netto transmisjonskapasitet (NTC). Artikkel 11-16 inneholder nærmere krav til metodene for kapasitetsberegning.

Artikkel 17-22 fastsetter krav til TSOenes utarbeidelse av en felles nettmodell. Som for day-ahead- og intradaghandelen i henhold til CACM, skal TSOene legge frem forslag til metode for fremleggelse av forbruks- og produksjonsdata som er nødvendig for å lage en felles nettmodell for de langsiktige tidsrammene. Prosessen med å slå sammen de individuelle nettmodellene til en felles nettmodell som er etablert i CACM, skal benyttes når man slår sammen de individuelle nettmodellene for langsiktige tidsrammer til en felles nettmodell for langsiktige tidsrammer. Det skal finnes en felles nettmodell for hver tidsramme.

Artikkel 23-26 fastsetter krav til prosessen for kapasitetsberegning. Selve beregningen av langsiktig overføringskapasitet skal gjennomføres av den koordinerte kapasitetsberegneren, som etableres i henhold til CACM.

Av artikkel 27 fremgår det at budområdene som gjelder for day-ahead- og intradagmarkedet også skal gjelde for terminmarkedet. I tilfeller der et budområde opphører å eksistere, og det finnes innehavere av transmisjonsrettigheter i budområdet, har innehaveren av transmisjonsrettigheten rett til erstatning basert på den opprinnelige prisen som ble betalt for transmisjonsrettigheten.

Hovedregelen i FCA er at TSOene skal utstede langsiktige transmisjonsrettigheter mellom budområder. Transmisjonsrettighetene kan være fysiske eller finansielle. En finansiell transmisjonsrettighet er et rent finansielt produkt knyttet til prisdifferansen mellom to budområder (flaskehalsinntektene). Avhengig av om det er en opsjon eller en forpliktelse, har innehaveren henholdsvis en mulighet eller en plikt til å innhente eller betale prisforskjellen. I henhold til forordningen har TSOen ansvaret for å vurdere hvor mye kapasitet på en overføringsforbindelse som skal forbeholdes transmisjonsrettigheter. Tildelingsprosedyren skal harmoniseres mellom medlemslandene for å få økt åpenhet. Der det finnes transmisjonsrettigheter i dag, er det vanligvis TSOen som er ansvarlig for auksjonen av transmisjonsrettigheter. En viss tid etter at forordningen trer i kraft skal det settes opp en tildelingsplattform (single allocation platform) slik at auksjonene sentraliseres.

Artikkel 30 spesifiserer under hvilke omstendigheter en regulator kan bestemme at en TSO må utstede transmisjonsrettigheter eller ikke. Det er de nasjonale regulatorene på hver side av den aktuelle budområdegrensen som beslutter om TSOen skal utstede transmisjonsrettigheter. Regulatorene har plikt til å konsultere de andre regulatorene i regionen og ta hensyn til deres meninger. Beslutningen om å ikke utstede langsiktige transmisjonsrettigheter skal gjøres på bakgrunn av en analyse som utføres av de nasjonale regulatorene på hver side av budområdegrensen. Analysen skal identifisere om det finnes tilstrekkelige sikringsmuligheter i budområdene.

Dersom analysen viser at det finansielle markedet i budområdene ikke tilbyr tilstrekkelige sikringsinstrumenter, skal de nasjonale regulatorene be de relevante TSOene om å utstede transmisjonsrettigheter eller å sørge for sikringsprodukter gjøres tilgjengelig for å støtte driften av engrosmarkedet. Dersom transmisjonsrettigheter besluttes utstedt i tråd med hovedregelen gjelder de følgende artiklene.

Artikkel 31 inneholder krav om at tildelingen av transmisjonsrettigheter skal skje i form av fysiske transmisjonsrettigheter med UIOSI (use it or sell it) eller i form av finansielle transmisjonsrettigheter. Transmisjonsrettighetene skal utstedes for årlige eller månedlige tidsrammer. TSOene i hver region for kapasitetsberegning kan også foreslå andre tidsrammer. Av punkt 3 fremgår det at TSOene i hver region for kapasitetsberegning skal fremme et forslag om hvilke transmisjonsrettigheter som skal utstedes for hver budområdegrense. Artikkelen inneholder også ytterligere bestemmelser, blant annet er det ikke anledning til å utstede fysiske og finansielle transmisjonsrettigheter parallelt på en og samme budområdegrense. Videre inneholder artikkelen bestemmelser om hvem som kan ta initiativ til å revidere modellen for transmisjonsrettigheter og hva en slik revisjon skal inneholde.

Artikkel 32-35 angir grunnregler for de ulike finansielle instrumentene og prissetting samt erstatning for disse. Artikkel 36 gir anvisning på en prosess for å utarbeide nomineringsregler for fysiske transmisjonsrettigheter.

For at aktørene skal få delta i handelen (auksjoner og videresalg) med transmisjonsrettigheter skal aktørene registrere seg og oppfylle visse krav. Disse kravene skal være ikke-diskriminerende og transparente.

Forordningen skisserer en prosess for auksjonering av transmisjonsrettigheter. Artikkel 37-47 inneholder blant annet regler for utarbeidelse av allokeringsregler for transmisjonsrettigheter, rollefordelingen, prissettingen på transmisjonsrettigheter, krav til finansiering, informasjonsinnhenting, avregningsprosess med mer. Artikkel 46 inneholder krav til TSOene om å iverksette alternative prosedyrer dersom tildelingsplattformen er ute av stand til å gjennomføre allokeringen.

Kapittel 4 inneholder bestemmelser om tildelingsplattformen. Tildelingsplattformen skal fungere som samlet kontaktpunkt for markedsaktørene og ha ansvaret for å gjennomføre tildelingen av transmisjonsrettigheter, registrere markedsaktører, håndtere avregning m.m. Artikkel 49 slår fast at TSOene skal utvikle en kravspesifikasjon for tildelingsplattformen, og det angis en rekke krav som spesifikasjonen skal inneholde.

Artikkel 51 angir at TSOene skal utarbeide et forslag til harmoniserte tildelingsregler i fellesskap. Artikkel 52 angir minimumsregler for hva de harmoniserte tildelingsreglene skal inneholde, for eksempel skal det finnes harmoniserte definisjoner og anvendelsesområder, beskrivelse av prosessen for allokering, hvordan bud meldes inn, publisering m.m.

Kapittel 6, med artikkel 53-56, inneholder regler om garanti for bindende tildeling av transmisjonsrettigheter.

Kapittel 7 fastsetter at TSOene i fellesskap skal utarbeide metode for fordeling av flaskehalsinntekter i terminmarkedet. Kapittel 8 inneholder bestemmelser for regulatorenes vurdering av kostnader som TSOer pådrar seg som følge av deres forpliktelser etter forordningen, og hvordan kostnadene til å utvikle og drive tildelingsplattformen skal fordeles mellom TSOer som anvender den, m.m.

Forordningens del III har bestemmelser om delegering av oppgavene fra TSO (artikkel 61) og om overvåking ("monotoring") hos Entso-E (artikkel 63).

Forordningens del IV inneholder artikkel 64, om at orordningen trådte i kraft 20 dager etter at den ble publisert i Official Journal of the European Union.

Merknader
Rettslige konsekvenser

FCA er hjemlet i forordning 714/2009 om grensekryssende krafthandel, som er vurdert som EØS-relevant og innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteen beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017.

OED anser FCA som EØS-relevant. Spørsmål om EØS-tilpasninger avklares i dialog med EU-siden. Det er foretatt en gjennomgang av innholdet i rettsakten sammenholdt med norsk regelverk, som har vært sendt på høring.

Tilsvarende som for gjennomføringen av CACM vurderes FCA å kreve justering i energiloven § 10-2 (utlevering av opplysninger til ENTSO-E). Et forslag til endring av energiloven § 10-2 tilknyttet CACM er sendt på offentlig høring ved brev av 23. november 2018 fra Olje- og energidepartementet. Forslag til forskrifter til gjennomføring av FCA i norsk rett er sendt på offentlig høring ved brev av 26. september 2019 fra Olje- og energidepartementet. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at gjennomføringen av FCA vil bidra til en styrket regulering av markedene for elektrisitet nasjonalt og internasjonalt. Dette forventes å gi et mer velfungerende energimarked og en mer effektiv nettvirksomhet. Med bakgrunn i at det i stor grad dreier seg om formalisering av eksisterende prosesser og samarbeid, anses FCA å kunne gjennomføres uten større økonomiske og administrative konsekvenser.

Gjennomføringen av FCA i Norge innebærer at Statnett som TSO medvirker i utviklingen av vilkår og metoder, og at Reguleringsmyndigheten for energi i Norge, NVE v/RME, skal godkjenne forslag til vilkår og metoder som utarbeides av TSOer. RME skal føre tilsyn med at regelverket i FCA praktiseres i Norge. Innlemmelse av forordningen innebærer at RME må samarbeide med andre lands reguleringsmyndigheter for energi, som RME gjør i dag. Statnett samarbeider også med andre lands TSOer i dag.

Gjennomføring av FCA vurderes ikke å medføre endringer i den grunnleggende ansvarsfordelingen mellom myndighetsorganer på energiområdet i Norge som ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av Prop. 5 L (2017-2018).

For Statnett medfører gjennomføringen av FCA at områder som til nå har vært dekket gjennom ulike avtaler mellom de nordiske TSOene, i større grad fremgår av FCA.

Etter artikkel 30 i FCA er hovedregelen er at TSOene skal utstede langsiktige transmisjonsrettigheter på budområdegrenser, men unntak er mulig dersom en analyse fra reguleringsmyndighetene viser at det finnes tilstrekkelige prissikringsmuligheter i de relevante budområdene, eller dersom det innføres andre tiltak for å sikre tilstrekkelige prissikringsmuligheter. Der transmisjonsrettigheter ikke utstedes skal analysen gjentas minimum hvert fjerde år. Statnett utsteder ikke langsiktige transmisjonsrettigheter i dag, da dette foreløpig ikke har blitt vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det samme gjelder også i de andre nordiske landene, med unntak av grensen mellom budområdene DK1 og DK 2 i Danmark og mellom Danmark og Tyskland.

Dersom Statnett i fremtiden skal utstede transmisjonsrettigheter må Statnett være med på å dekke kostnadene knyttet til utviklingen av en felles tildelingsplattform. Gevinst eller tap ved salg av rettighetene til fremtidige flaskehalsinntekter vil avhenge av risikopremien og volumet av rettigheter som utstedes. Dette gir mulighet for Statnett til å sikre fremtidige inntekter, men på den annen side kan det være kostnader dersom Statnett utsteder transmisjonsrettigheter i større utstrekning enn behovet for å sikre fremtidige inntekter.

Sakkyndige instansers merknader

Innspill fra høring med frist 20. desember 2019 finnes her: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing--gjennomforing-av-tre-kommisjonsforordninger-gitt-i-medhold-av-tredje-energimarkedspakke/id2670188/?expand=horingsnotater

Vurdering

Hovedregelen i FCA er at TSOene skal utstede langsiktige transmisjonsrettigheter mellom budområder. FCA gir mulighet for unntak fra hovedregelen i de tilfeller det allerede eksisterer tilstrekkelige prissikringsmuligheter i budområdene eller dersom det innføres andre tiltak for å sikre tilstrekkelig prissikringsmuligheter, jf. artikkel 30. Den nasjonale reguleringsmyndigheten må vurdere prissikringsmulighetene i sine budområder hvert fjerde år, uavhengig av om TSOen utsteder langsiktige transmisjonsrettigheter. 

I dag utsteder ikke Statnett langsiktige transmisjonsrettigheter.

Det nordiske kraftmarkedet anses å være et relativt likvid finansielt marked som tilbyr aktørene nødvendig mulighet til prissikring. TSOene i de andre nordiske landene, hvor FCA allerede har trådt i kraft, utsteder derfor ikke transmisjonsrettigheter. Dette med unntak av enkelte forbindelser mellom Danmark og Tyskland. Når forordningen trer i kraft i Norge, er utgangspunktet derfor at vilkårene for unntak er oppfylt og at Statnett ikke blir pålagt å utstede langsiktige transmisjonsrettigheter. 

Det vil være en risiko forbundet med å innføre transmisjonsrettigheter i det etablerte nordiske markedet. Risikoen er i hovedsak knyttet til at likviditeten i de eksisterende finansielle produktene kan reduseres, ved utstedelse av slike rettigheter. Dessuten vurderes det som negativt at TSOene må ta en posisjon i markedet. Det er derfor positivt at forordningen gir handlingsrom for at reguleringsmyndighetene på hver side av den aktuelle budområdegrensen kan beslutte om en TSO skal utstede transmisjonsrettigheter, og at det er fleksibilitet ved valg av tiltak dersom det ikke er tilstrekkelige prissikringsmuligheter i alle områder.

Det er i stor grad TSOene som sammen skal utarbeide forslag til vilkår, betingelser og metoder for hele EU eller for nærmere bestemte regioner i EU, og det er gitt detaljerte prosedyrer for hvordan utarbeidelsen og godkjenningen av slike vilkår, betingelser og metoder skal foregå. Prinsippet er at forslag til vilkår, betingelser og metoder utvikles og avstemmes mellom TSOer, og deretter godkjennes av de nasjonale reguleringsmyndighetene i EU eller i den relevante regionen. Dersom de nasjonale reguleringsmyndighetene ikke kommer fram til enighet om å godkjenne forslag, eller i fellesskap ber om det, skal byrået for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter, ACER, fatte vedtak. I Norge legges det opp til at det er NVE v/Reguleringsmyndigheten for energi (RME) som vil få ansvaret for å godkjenne forslag til vilkår, betingelser og metoder. Når det gjelder vedtak fra ACER, er myndighet til å fatte vedtak overfor EFTA-statene lagt til EFTAs overvåkningsorgan, ESA. Dette følger av EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017 om innlemmelse av den tredje energimarkedspakken i EØS-avtalen. Det legges opp til at denne løsningen anvendes også for FCA.

Status
Kommisjonsforordningen er vedtatt i EU og ble publisert i Official Journal 26. september 2016.

Forslag til forskrifter til gjennomføring av FCA er sendt på offentlig høring ved brev av 26. september 2019 fra Olje- og energidepartementet. 

Prop. 199 LS om endringer i energiloven og samtykke til EØS-komitébeslutning 205/2020 ble ferdigbehandlet i Stortinget 03.06.2021