BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 14.9.2023)

Sammendrag av innhold

Forslaget om endring av direktiv 2009/21 om oppfyllelse av flaggstatsforpliktelser er et av fem kommisjonsforslag i skipsfartspakken som ble lagt frem 1. juni 2023. Overordnet er målene med endringsforslagene i pakken å modernisere EU-regelverket knyttet til maritim sikkerhet og hindring av forurensning fra skip. Selv om den maritime sikkerheten i EU er høy, rapporteres det fortsatt om over 2000 maritime ulykker og hendelser hvert år. Forslagene tar sikte på å gi EU nye verktøy for å støtte opp under ren og moderne skipsfart, å øke digitaliseringen og å tilpasse EU-regelverket til internasjonale reguleringer. Forslagene har også mål om økt samarbeid på EU-nivå.

De spesifikke målene med revisjonen av flaggstatsdirektivet er (a) å sikre samsvar mellom direktivet og internasjonalt regelverk, særlig III-koden, (b) sikre et tilstrekkelig flaggstatstilsyn med skip og tilstrekkelig overvåking av oppgaver som er delegert til anerkjente klasseselskap, (c) sikre økt bruk av digitale løsninger og (d) sikre en harmonisert forståelse, rapportering og måling av flaggstatsforpliktelser i EU/EØS.

Hovedendringene i forslaget gjennomgås under.

Flaggstatsforpliktelser

Det foreslås en ny artikkel 4a som krever at medlemsstater som er flaggstater oppfyller de flaggstatsrelevante delene av koden for gjennomføring av IMO konvensjoner (III-koden), med unntak for visse bestemmelser om anerkjente klasseselskap og om kompetanse. Del 1 og 2 av III-koden er foreslått listet opp i vedlegg I til direktivet. III-koden er vedtatt i IMO for å sikre at flaggstater verden rundt gjennomfører deres internasjonale forpliktelser, og skal sikre like konkurransevilkår. Fordi IMO ikke har håndhevelsesmulighet, er det vurdert nødvendig å gjennomføre III-koden i flaggstatsdirektivet. På den måten sikres det at reglene kan håndheves overfor medlemsstatene i EU/EØS.

Flaggstatene skal gjennomføre alle nødvendige tiltak for å sikre at deres skip oppfyller internasjonale krav. Konvensjonene som er omfattet er de samme konvensjonene som omfattes av havnestatskontrolldirektivet (2009/16), med unntak av MLC. Flaggstatene skal tilbakeholde skip som ikke oppfyller slike krav, sikre at skipene utsettes for de påkrevde sertifikattilsynene og å utføre tilleggsinspeksjoner som supplerer de ordinære sertifikattilsynene. Det skal sikres at funn fra tilleggsinspeksjoner følges opp, og rapporter fra disse inspeksjonene skal følge oppsettet i direktiv 2009/16 vedlegg IX.

Videre foreslås det i ny artikkel 4b at medlemsstatene skal sikre at flaggstatsadministrasjonen har tilstrekkelige ressurser sammenholdt med størrelsen på og typen flåte som er flagget i den aktuelle staten, både når det gjelder sertifikattilsyn/tilleggsinspeksjoner og når det gjelder konstruksjonsundersøkelser og teknisk beslutningskompetanse. For å harmonisere hva som utgjør tilstrekkelige ressurser knyttet til gjennomføringen av tilleggsinspeksjoner skal det fastsettes nærmere regler om dette i gjennomføringsrettsakter.

Flaggstatsadministrasjonen skal også sikre overvåking av aktivitetene til flaggstatsinspektørene og til de anerkjente klasseselskapene, ved hjelp av en ny EU-ordning for tilsyn med anerkjente klasseselskaper.

I ny artikkel 4c stilles det krav om at personell som gjennomfører sertifikattilsyn, tilleggsinspeksjoner og revisjoner av skip og rederi skal omfattes av en harmonisert ordning for kompetansebygging (etterutdannelse på nasjonalt nivå). Dette skal holdes oppdatert og omfatte nye internasjonale krav for skip, eksempelvis knyttet til ny teknologi. Hensikten er å oppnå et harmonisert kompetansenivå for det personellet som gjennomfører flaggstatsaktiviteter i EU/EØS for å sikre like konkurransevilkår mellom de maritime administrasjonene og å bidra til høy kvalitet på EU/EØS-flaggede skip. Merk at III-koden punkt 29-32 som gjelder grunnleggende kompetansekrav for inspektører ikke er omfattet av direktivforslaget. Ettersom disse bestemmelsene er frivillige i III-koden, vil det dermed fortsatt vil være er overlatt til den enkelte stat å avgjøre hvilken kompetanse eller erfaring som er påkrevd for å bli en flaggstatsinspektør.

I artikkel 5 foreslås det et nytt andre avsnitt som fastslår at flaggstaten skal utvikle og implementere et passende kontrollsystem for å kunne overvåke skip og respondere ved hendelser, eksempelvis tilbakehold. Bestemmelsen viser til at systemet SafeSeaNet skal brukes for dette formålet. Hensikten med bestemmelsen er å pålegge medlemsstatene å følge opp sakene som blir registrert i SafeSeaNet for sine flaggede skip under bl.a. havnestatskontroll i andre land.

Digital informasjon og inspeksjonsdatabase

Det foreslås en ny artikkel 6a om at EU-kommisjonen skal utvikle, vedlikeholde og oppdatere en inspeksjonsdatabase som inneholder informasjonen som nevnes i artikkel 6. Databasen skal baseres på systemet THETIS som benyttes til havnestatskontroll i dag, og ha lignende funksjonalitet.

I endret artikkel 6 foreslås det at informasjonen en flaggstat er forpliktet til å føre om sine skip skal være tilgjengelig i elektronisk format som er kompatibelt med EU-databasen. Bestemmelsen lister hvilken informasjon dette gjelder, og nytt er at dette skal omfatte elektroniske sertifikater og rapporter fra sertifikattilsyn og tilleggsinspeksjoner ihht. artikkel 4a(2)(b) eller (c). Funn og mangler fra rapportene skal overføres til databasen så snart rapporten er ferdig, jf. artikkel 6a(2). Sertifikater skal overføres til databasen i tråd med kravene til elektroniske sertifikater som fremgår av forslaget til ny artikkel 24a i havnestatskontrolldirektivet (2009/16), jf. artikkel 6a(5). Ifølge forarbeidene til forslaget vil dette bygge på den tekniske løsningen som allerede er i bruk av anerkjente klasseselskaper for deling av e-sertifikater ihht. EU-regelverket om anerkjente klasseselskap.

I artikkel 4(1) foreslås det at ved omflagging skal fartøyets sikkerhetsdokumentasjon kontrolleres ved hjelp av informasjonen i databasen.

Hensikten er å øke informasjonsdeling og -tilgjengelighet gjennom å bygge på eksisterende systemer og skape synergier, og samtidig unngå duplisering av informasjon.

IMO-revisjon og EMSA-besøk

Artikkel 7 krever i dag at medlemsstatene skal bidra til gjennomføringen av en IMO-revisjon av deres administrasjon minst hvert syvende år. Det foreslås nå at resultatene fra revisjonen skal gjøres offentlig tilgjengelig, og at medlemsstatene skal sikre at EU-kommisjonen og EUs sjøsikkerhetsbyrå (EMSA) får delta som observatører under revisjonen. EMSA skal også gjennomføre egne besøk til medlemsstatene for å sikre gjennomføringen av direktivet, for å overvåke overholdelse av flaggstatskrav generelt og for å overvåke hvordan EU-ordningen for tilsyn med anerkjente klasseselskaper fungerer. Hensikten er å sikre transparens, oppfyllelse av flaggstatsforpliktelser og å sikre synergier mellom IMO-revisjoner og EMSA-besøk i medlemsstatene.

Kvalitetsstyring

Artikkel 8 krever i dag at medlemsstatene skal ha et sertifisert kvalitetsstyringssystem for den operasjonelle delen av flaggstatsaktivitetene til myndighetene. Det foreslås å endre artikkel 8 ved å presisere at kvalitetsstyringssystemet også skal omfatte alle skipsregistre under medlemsstatenes myndighet. Det presiseres videre at kvalitetsstyringssystemet skal definere ansvarsområder, myndighet og innbyrdes forhold mellom flaggstatspersonell.

Videre foreslås det krav for å sikre kvaliteten på arbeidet dersom flaggstaten bruker ikke-eksklusive inspektører, og det foreslås krav om alt personell som gjennomfører et sertifikattilsyn eller en tilleggsinspeksjon skal underskrive en erklæring om at det ikke foreligger interessekonflikter.

I artikkel 8(2a)-(2c) foreslås det nye regler om medlemsstatenes kvalitetsarbeid, herunder at det skal fastsettes gjennomføringsrettsakter for å harmonisere hvordan dette kvalitetsarbeidet skal gjennomføres. Ved evalueringen av flaggstatenes prestasjoner skal det bl.a. tas hensyn til resultatene av tilleggsinspeksjoner, tilbakeholdsprosent i havnestatskontroll, ulykkesstatistikk, kommunikasjons- og informasjonsprosedyrer, statistikker over årlige tap samt eventuelle andre prestasjonsindikatorer som er egnet til å avgjøre om personell, ressurser og administrative prosedyrer er tilstrekkelige. EU-kommisjonen skal offentlig publisere informasjon om flaggstatenes prestasjoner.

Samarbeid og erfaringsutveksling

Det foreslås at det i ny artikkel 9a gis hjemmel til opprettelse av en «high level group on flag State matters». Gruppen skal bestå av representanter for medlemsstatenes flaggstatsadministrasjoner og eksperter innenfor alle flaggstatsrelaterte spørsmål. Hensikten er å fasilitere et forum hvor spørsmål knyttet til flaggstatsaktiviteter kan diskuteres, og erfaring kan utveksles mellom flaggstatsadministrasjoner, eksperter og inspektører, inkludert representanter fra privat næring der det er passende.

Det er foreslått en rekke oppgaver som skal tilligge gruppen, blant annet å bistå EU-kommisjonen i arbeidet med utfyllende gjennomføringsrettsakter, utarbeidelse av veiledninger og anbefalinger om flaggstatsaktiviteter, rapportering og overvåkning av anerkjente klasseselskaper og å bistå i arbeidet med å analysere flaggstatenes prestasjoner. Gruppen skal også bistå med å identifisere tiltak som kan iverksettes for å sikre harmoniserte prosedyrer for bruken av unntak og likeverdige løsninger ihht. IMO-konvensjonene, harmoniserte tolkninger av forhold som er overlatt til konvensjonspartene og omforente tolkninger av konvensjonsbestemmelser.

Rapporteringskrav

I forslag til ny artikkel 9b omhandler rapportering fra medlemsstatene til EU-kommisjonen. EU-kommisjonen skal opprette et elektronisk rapporteringsverktøy hvor medlemsstatene årlig skal rapportere informasjon om flåten, herunder inn- og utflagging, antallet inspektører og revisorer, antallet utførte sertifikattilsyn, tilleggsinspeksjoner og revisjoner, IMO-revisjoner, revisjoner av kvalitetsstyringssystemet og delegering av myndighet.

Fremtidige endringer i III-koden

Forslag til ny artikkel 10a og 10b fastslår at EU-kommisjonen kan vedta delegerte rettsakter om endringer i vedlegg I dersom IMO vedtar nye eller endrede flaggstatsrelaterte forpliktelser.

Gjennomføringsfrist

I endringsdirektivets artikkel 2 er det foreslått at medlemsstatene skal gjennomføre direktivet innen et år etter ikrafttredelsen av rettsakten.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Direktivet retter seg mot Norge som flaggstat og er av administrativ karakter. Direktivet gir ikke direkte rettigheter eller forpliktelser for norske borgere eller selskaper, og vil i hovedsak ikke kreve gjennomføring i lov eller forskrift. Det må allikevel vurderes om det er behov for mindre justeringer i eksisterende regelverk, eksempelvis forskrift om tilsyn og sertifikat for norske skip og flyttbare innretninger kapittel 2 om overføring av skip og flyttbare innretning til norsk skipsregister.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Direktivendringene vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for norske myndigheter dersom det vedtas som foreslått. Kostnaden ved gjennomføringen av direktivet er ikke mulig å fastslå, da dette først vil kunne vurderes når det fastsettes utfyllende rettsakter.

Kravet om at flaggstaten skal ha tilstrekkelige ressurser kan potensielt gi en stor merkostnad knyttet til personell, men detaljene er ikke klarlagt, og konsekvensene av kravet er derfor uklare.

Når det gjelder kravet om at flaggstatsinspektører skal gjennomføre opplæring i regi av EMSA, vil dette medføre både administrative utfordringer og tilleggskostnader for Sjøfartsdirektoratet. Opplæring i nasjonalt regelverk og prosedyrer må gjennomføres i tillegg, og det må påregnes arbeids- og reisetimer for deltakelse på opplæringen. Hvor stor kostnaden blir avhenger av innholdet i og gjennomføringen av de ulike kursene og modulene, og om deler av dette vil påkostes av EMSA.

All data Sjøfartsdirektoratet benytter/henter inn vedrørende skip og inspeksjoner finnes digitalt og således kan deles i det format som måtte være ønskelig. Det er allikevel usikkerhet knyttet til om all informasjon som er foreslått delt er tilgjengelig for direktoratet, og om det vil påløpe utviklingskostnader knyttet til delingsløsningen. Konsekvensene av forslaget om å dele skipsinformasjon i elektronisk format vil dermed først være mulig å fastslå når det klargjøres hvordan den tekniske løsningen vil bli.

Sjøfartsdirektoratets sertifiserte kvalitetsstyringssystem omfatter i dag alle virksomhetsområder. Allikevel vil bl.a. forslaget om at kvalitetsstyringssystemet skal definere ansvarsområder, myndighet og innbyrdes forhold mellom flaggstatspersonell medføre endringskostnader knyttet til kvalitetsarbeid i Sjøfartsdirektoratet.

Forslaget vurderes å ikke medføre nevneverdige konsekvenser for næringen.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget er forelagt Rederiforbundet, Sjømannsforbundet, Det norske maskinistforbund, Kystrederiene, NHO Sjøfart, Sjøoffisersforbundet, Fellesforbundet for sjøfolk, Fiskarlaget, Fiskebåt, Norges Kystfiskarlag, Rakfisklaget, Pelagisk forening og Sjømat Norge.

Rederiforbundet støtter i hovedsak forslaget, men peker på at selv om utveksling av informasjon støttes for å lette implementering og håndhevelse, bør tilgang til skipsspesifikke data og rapporter kun gis til relevante myndigheter.

Vurdering

Forslaget viser til IMOs konvensjoner, og flaggstatens oppfølging av disse. IMOs konvensjoner retter seg i hovedsak mot skip i internasjonal fart, men med noen unntak. Det legges til grunn at forslaget omfatter flaggstatsaktiviteter knyttet til skip i internasjonal fart, men at det er mer uklart om forslaget gjelder flaggstatsaktiviteter rettet mot skip i innenriks fart. Det er også uklart hvor langt de generelle kravene knyttet til flaggstatsadministrasjonen rekker. Eksempelvis synes forslaget til ny artikkel 4b å kreve at administrasjonen skal ha tilstrekkelige ressurser sammenholdt med størrelsen på og typen flåte generelt. Dette gjelder også noen av de foreslåtte kravene for kvalitetsstyringssystem. Dette vil påvirke omfanget av forpliktelsene, og må avklares i det videre.

Forslaget er gitt med bakgrunn i at EU-kommisjonen har vurdert at det er behov for å videreføre og styrke EU-regelverket om flaggstatenes arbeid med maritim sikkerhet. Dette er begrunnet spesifikt med EU-kommisjonen aktivt har måtte følge opp saker der EU-flaggstater har underoppfylt sine forpliktelser etter EU-retten og internasjonale konvensjoner, samt i aggregerte resultater fra IMO-revisjoner som er gjennomført globalt. Det vises videre til at EU-statene har et ulikt nivå på oppfølgingen av skip både ved innflagging og når det gjelder tilleggsinspeksjoner, noe som gir et inkonsekvent overvåkningsnivå i EU, som kan lede til mindre kontroll, sikkerhetsrisikoer og kan ha en mulig konkurransevridende effekt. Evalueringene som er gjennomført har ifølge EU-kommisjonen synligjort et behov for å styrke flaggstatens forpliktelse til å gjennomføre tiltak for å sikre overholdelse, samt forebygging, som er førstelinjeforsvaret for maritim sikkerhet.

I EU-kommisjonens forarbeider beskrives forslaget som en tilnærmet ren gjennomføring av III-koden, og at formålet er å sikre at regelverket kan håndheves. Norge vurderer forslaget slik at dette går ut over kravene i III-koden, ved at forslaget tilsikter å harmonisere praktiseringen og oppfyllelsen av kravene i koden. Dette gjøres både gjennom utfyllende rettsakter og andre potensielle tiltak, men også gjennom evalueringen av medlemsstatenes oppfyllelse av direktivet og dermed koden. Korrekt oppfyllelse av III-koden, samt andrelinjekontrollen som havnestat utfører, bør anses som tilstrekkelig for å sikre en høy kvalitet på EU/EØS-flaggede skip.

Det vurderes at forslaget har potensiale til å innskrenke den nasjonale tolkningskompetansen knyttet til internasjonalt regelverk og internasjonale forpliktelser, særlig III-koden. Samtidig er effekten av forslaget uklar.

Når det gjelder forslagene om harmonisering av opplæring for flaggstatsinspektører er det en bekymring knyttet til hvordan dette kan gjennomføres på en måte som treffer på riktig nivå for den enkelte inspektør og enkelte flaggstat. At flaggstatstilsyn gjennomføres på ulik måte, og inspektører har ulik erfaring, gir en risiko for at dette vil medføre økt byråkrati og ressursbruk uten å gi tilsvarende kompetanseutbytte for flaggstatsadministrasjonene. For de medlemsstatene som ikke har et velutviklet opplæringsregime på plass for sine flaggstatsinspektører vil dette kunne være et godt alternativ. For de statene som har slikt nasjonalt opplæringsprogram på plass bør det derimot være åpning for å hente supplerende elementer fra EMSAs opplæring der flaggstaten ser behov, i stedet for at hele programmet skal være obligatorisk.

En felles opplæring i flaggstatsaktiviteter vil også kunne få den konsekvens at den styrer hvordan flaggstatsinspeksjoner skal gjennomføres. I Norge er eksempelvis risikobasert tilsyn et mål, men dersom en gjennom opplæring mister frihet knyttet til dette kan dette styre flaggstatsadministrasjonen inn mot aktiviteter og krav som det ikke er behov for. I tillegg vil et krav om slik opplæring kunne utgjøre en flaskehals for nyansatte inspektører i Norge, ved at det ansettes flere inspektører enn det er kapasitet til i programmene. Normalt gis hver stat kun to plasser på hvert EMSA-kurs.

Økt digitalisering vurderes som positivt, men det er viktig at løsningene for datadeling er teknologinøytrale, og at rapporteringen ikke medfører en uforholdsmessig økt administrativ byrde for flaggstatsadministrasjonene. Sjøfartsdirektoratet er kommet langt i digitaliseringsarbeidet, og ønsker å bidra til at de digitale løsningene som fastsettes i EU er kompatible med det som allerede er laget nasjonalt i tråd med IMO-retningslinjer.

Når det gjelder informasjonsdeling kan det stilles spørsmål ved behovet for deling av så mye skipsspesifikk informasjon som forslaget legger opp til. Det er også noe usikkerhet knyttet til om all data er tilgjengelig, eksempelvis data knyttet til havnestatskontroll, men dette vil være en felles utfordring for alle EU/EØS-statene.

Behov for EØS-tilpasning

Forslaget inneholder referanse til forslaget til ny forordning om EMSA, som vil kreve tilpasningstekst eller samtidig ikrafttredelse av de to rettsaktene i EØS-avtalen.

Direktivforslaget gjennomfører ikke III-koden del 2 fullt ut, men unntar blant annet punkt 16.1, 18.1 og 19. Disse punktene gjelder anerkjente klasseselskap, hvor EU-kommisjonen mener det er motstrid mellom forordning 391/2009 og III-koden, jf. forordning 1355/2014. Det må vurderes nærmere om dette utfordrer Norges ivaretakelse av internasjonale forpliktelser, og dermed krever tilpasninger ved innlemmelse i EØS-avtalen.

Det må også vurderes om det er behov for tilpasningstekst knyttet til EFTAs overvåkningsorgans rolle og tilganger til system.

Andre staters vurderinger

Foreløpig svensk standpunkt ble den 6. juli 2023 offentliggjort i Faktapromemoria 2022/23:FPM102. Svensk regjering er overordnet positiv til en fornyelse av regelverket, men understreker at kostnaden må stå i forhold til nytten. Det pekes videre på at det er behov for å diskutere grensedragning og ansvarsfordeling mellom Kommisjonen, EMSA og medlemsstatene, eksempelvis med tanke på forslaget om at Kommisjonen og EMSA skal delta under IMO-revisjoner og at det skal deles omfattende informasjon om flåten. Det bør overvåkes hvilke oppgaver gruppen får, hvordan beslutninger i gruppen tas og hvordan det sikres at medlemsstatene er delaktige og at nasjonale arbeidslivsmodeller respekteres. Når det gjelder digitalisering er svensk regjering positive, men peker på at IT-systemene som utvikles må være teknologinøytrale, og at systemene og rapporteringen ikke medfører en økt administrativ byrde for næringen eller myndighetene.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Rettsakten ble lagt frem av Kommisjonen 1. juni 2023.

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.