BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.1.2022)

Sammendrag av innhold

Bakteppe

EU-kommisjonen la 20. juli 2016 frem en europeisk strategi for å fremme lavutslippsmobilitet. Strategien lanserte ingen ny politikk på området, men var en melding som oppsummerer Kommisjonens arbeid med ulike initiativer som bidrar til det langsiktige målet om å redusere utslippene fra transportsektoren. I EUs hvitbok om transport er det satt et mål om 60 prosent reduksjon av klimagassutslipp fra transportsektoren i 2050 sammenlignet med 1990-nivå. Videre har EU satt seg mål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 prosent fra 1990 til 2030. Dette målet er også EUs bidrag til Parisavtalen. Det er beregnet at en fjerdedel av CO2-utslippene fra veitransport i EU kommer fra tunge kjøretøy. 

Mobilitetspakken «Europe on the Move» er EUs nye, store regelverkspakke på veiområdet. Pakken består av tiltak for en grunnleggende modernisering av europeisk mobilitet og transport. Målet er å bidra til en mer bærekraftig mobilitet i Europa. Pakken har blitt lagt frem i tre deler. Forordningen om reduksjonsmål for CO2-utslipp fra tunge kjøretøy hører inn under EUs mobilitetspakke del 3 som ble lagt frem 17. mai 2018. En tilsvarende regulering finnes i dag for personbiler og varebiler, og er innlemmet i EØS-avtalen, men er nytt for tunge kjøretøy. Som et første skritt settes det reduksjonsmål for de større lastebilene. Denne gruppen står for 65-70 % av utslippene fra tunge kjøretøy i EU. 

Nærmere om forordningen

Formålet med forordningen er:

• å redusere CO2-utslipp fra tunge kjøretøy i tråd med EUs klimapolitikk og forpliktelser i Parisavtalen, og samtidig bidra til mindre forurensning, spesielt i byer
• å tilrettelegge for reduserte kostnader i tungtransporten, både transportørenes driftskostnader og forbrukernes transportomkostninger
• å opprettholde teknologisk og innovativ lederposisjon for EUs produsenter av tunge kjøretøy og komponentleverandører til denne industrien

Forordningen retter seg i første rekke mot kjøretøyprodusenter og setter for første gang reduksjonsmål for CO2-utslipp fra tunge kjøretøy. Reduksjonsmålene er på 15 % i 2025 og 30 % i 2030 sammenlignet med gjennomsnittet for nye, tunge kjøretøy registrert i EU i referanseperioden. Referanseperioden er satt til 1. juli 2019-30. juni 2020. Målet for 2030 skal evalueres i 2022. Kravene til utslippreduksjoner angis i gram CO2 per tonnkilometer (g CO2/tkm) for å gjenspeile de tunge kjøretøyenes transportnytte.

Forordningen omfatter i første omgang nye lastebiler i gruppe N2 (bil for godsbefordring med tillatt totalvekt mellom 3.500 kg og 12.000 kg) og N3 (bil for godsbefordring med tillatt totalvekt over 12.000 kg) med følgende spesifikasjoner:   

• lastebiler med akselkonfigurasjon på 4x2 og med teknisk tillatt totalvekt på over 16 tonn
• lastebiler med akselkonfigurasjon på 6x2
• trekkvogner med akselkonfigurasjon på 4x2 og med teknisk tillatt totalvekt over 16 tonn, og
• trekkvogner med akselkonfigurasjon på 6x2 

Disse fire gruppene er videre inndelt i ulike undergrupper hvor kjøretøyene blir gruppert ut fra gitte tekniske kriterier og typiske bruksmønstre. Kommisjonen anser at spesialkjøretøy som renovasjonsbiler og anleggsbiler ikke har samme potensial for utslippsreduksjoner som tunge kjøretøy brukt i godstransport, og disse er derfor unntatt fra reduksjonsmålene nå i første omgang.

Når det gjelder busser, så lå det inne i forslaget til forordning at disse også skulle omfattes, men busser er ikke de inkludert i virkeområdet til den vedtatte forordningen - i første omgang. Det er altså ikke satt noe reduksjonsmål til busser. Kommisjonen skal senest innen utgangen av 2022 evaluere forordningen og vil da vurdere å inkludere flere kjøretøygrupper og -typer i forordningen (artikkel 15), blant annet busser (gruppe M2 og M3).

Forordningen inneholder et insentivsystem for å øke andelen null- og lavutslippskjøretøy i form av såkalte superkreditter. Systemet med superkreditter vil belønne produsenter som investerer i innovative teknologiløsninger. Dette innebærer at tunge kjøretøy som er definert som null- eller lavutslippskjøretøy skal vektes høyere og skal inkluderes i beregningen av fabrikantenes gjennomsnittlige, spesifikke utslipp. Forordningen definerer et tungt lavutslippskjøretøy som et kjøretøy som har mindre enn halvparten av CO2-utslippet for alle kjøretøy som tilhører samme kjøretøygruppe registrert i referanseperioden. Også null- og lavutslippslastebiler i gruppe N som ennå ikke er omfattet av reduksjonsmålene, som f.eks. spesialkjøretøy som renovasjonsbiler og anleggsbiler, vil telle med i beregningen av produsentenes null- og lavutslippsfaktor etter artikkel 5. Nullutslippskjøretøy skal telle som to kjøretøy i perioden 2019-2024 og lavutslippskjøretøy kan telles som opptil to kjøretøy, avhengig av CO2-utslippet, etter en nærmere angitt beregningsmetode. Medberegning av null- og lavutslippskjøretøy får maksimalt redusere produsentenes gjennomsnittlige spesifikke utslipp med 3 prosent, hvorav maksimalt 1,5 prosent kan være fra kjøretøy som ennå ikke er omfattet av reduksjonsmålene. Fra 2025 og fremover vil superkredittsystemet bli erstattet med et system med mål for andelen null- og lavutslippskjøretøy i fabrikantenes kjøretøyflåter (2 % benchmark).

EU-kommisjonen skal årlig fra 1. juli 2020 beregne det gjennomsnittlige spesifikke CO2-utslippet til en produsent, inkludert fabrikantens null- og lavutslippsfaktor basert på kredittsystemene nevnt ovenfor. Data som legges til grunn for Kommisjonens beregninger er bl.a. innrapporterte data slik det er beskrevet i forordning (EU) 2018/956. Rapporteringsforpliktelsene faller på registreringsmyndighetene og kjøretøyfabrikantene. Rapporteringsforpliktelsen for tunge kjøretøy begynner første gang i 2020, med frist 30. september. Det vil være Vegdirektoratet som rapporterer på vegne av Norge. Vegdirektoratet rapporterer i dag allerede for person- og varebiler, i henhold til forordningene 443/2009 og 510/2011. Rapporteringen går til Kommisjonen via EUs miljøbyrå EEA. Kommisjonen skal årlig senest 30. april offentliggjøre informasjon om produsentenes resultater knyttet til gjennomsnittlige CO2-utslipp, produsentenes null- og lavutslippsfaktor og andre relevante data knyttet til forordningen.

Produsentspesifikke utslippsmål settes årlig fra 1. juli 2026 og måltallet gjelder for den foregående rapporteringsperioden. Hensikten er å sikre en rettferdig fordeling av de totale reduksjonskravene som pålegges produsentene ved at det tas hensyn til mangfoldet av tunge kjøretøy som finnes. Som nevnt over deles kjøretøyene inn ulike undergrupper etter typiske bruksmønstre og tekniske egenskaper. Måltallet kalkuleres som et vektet gjennomsnitt av målene bestemt for hver undergruppe. Produsentene gis fleksibilitet til å balansere utslipp mellom de ulike undergruppene i sin portefølje. Altså kan overprestasjon i en undergruppe vektes mot underprestasjon i en annen.

Det innføres også en fleksibilitetsmekaniske, banking and borrowing, som tillater produsentene å balansere ut en underprestasjon et år med overprestasjon et annet. Oppsparte utslippskreditter fra rapporteringsårene 2019-2024 kan kun benyttes til beregning av produsentenes måloppnåelse i 2025 og ikke overføres videre til neste periode. For perioden 2025-2029 tillates fabrikantene både utslippskreditter og utslippsgjeld som avregnes mot hverandre og fabrikantens årlige reduksjonsmål. Den totale utslippsgjelden kan ikke være mer enn fem prosent av fabrikantens spesifikke utslippsmål i 2025 og må være utlignet senest i 2029.

I tilfeller hvor produsentene ikke oppnår sine utslippsreduksjonsmål, blir de ilagt en økonomisk sanksjon (overtredelsesgebyr) for sine overskridelser. Denne myndigheten er lagt til Kommisjonen. Sanksjonsavgiften er i perioden 2025-2029 satt til 4 250 euro per g CO2/tkm, og fra 2030 er avgiften satt til 6 800 euro per g CO2/tkm. Inntekter fra sanksjonsavgiftene vil inngå i EUs alminnelige budsjett.

Bestemmelser om å fastsette CO2-utslipp og drivstofforbruk for tunge kjøretøy er gitt i forordning (EU) 2017/2400, og til dette benytter produsentene simuleringsverktøyet VECTO som Kommisjonen har utviklet. Produsentene skal sikre at verdiene for CO2-utslipp og drivstofforbruk fastsatt for et kjøretøy ved godkjenning svarer til CO2-utslipp og drivstofforbruk for kjøretøyet i virkelig trafikk. Artiklene 9 og 13 handler om verifisering av data. Typegodkjenningsmyndighetene skal verifisere at godkjenningsverdiene for CO2-utslipp og drivstofforbruk til et kjøretøy samsvarer med CO2-utslippet og drivstofforbruket for kjøretøyet i bruk. Ved avvik skal det rapporteres til Kommisjonen. Prosedyrer for verifisering og rapportering av avvik vil bli gitt i egne gjennomføringsrettsakter. Kommisjonen vil bli assistert av Climate Change Committee, der Norge har mulighet til deltakelse.

Kommisjonen ønsker å følge med på utviklingen av faktiske CO2-utslipp og energiforbruk fra kjøretøy i bruk. Dette for å sikre typegodkjente verdier er representative for virkelig kjøring og for å forhindre at forskjellen mellom disse verdiene øker. Ved behov skal Kommisjonen sette inn tiltak. Prosedyrer for innsamling og behandling av data om CO2-utslipp og energiforbruk fra kjøretøy i bruk blir gitt i en egen gjennomføringsrettsakt. 

Forordningen gjør endringer i forordning (EF) nr. 595/2009 om avgasskrav til tunge kjøretøy, og innfører blant annet krav om at nye kjøretøy i gruppene M2, M3, N2 og N3 (busser og lastebiler) skal utstyres med innretninger som overvåker og registrerer drivstoff- og/eller energiforbruk, nyttelast og kilometertall. Dette skal brukes til formålet nevnt i forrige avsnitt, altså monitorering av utslipps- og energiforbruksverdier for kjøretøy i bruk. Tekniske krav for montering av slike måleinnretninger gis av Kommisjonen gjennom en gjennomføringsrettsakt senest 31. desember 2021.

Innen utgangen av 2022 skal Kommisjonen legge frem en rapport for Europaparlamentet og Rådet som evaluerer effekten av denne forordningen. Evalueringsrapporten skal bl.a. omhandle:

• reduksjonsmålet for 2030 og mulige mål for 2035 og 2040
• om også andre typer tunge kjøretøy skal omfattes av forordningen (by- og turbusser, spesialkjøretøy, andre typer tunge kjøretøy)
• insentivordningen for null- og lavutslippskjøretøy og fleksibilitetsmekanismen med utslippskreditter og -gjeld
• hvor representative verdier for CO2-utslipp og drivstofforbruk fastsatt etter forordning (EU) 2017/2400 (VECTO) er for faktiske kjøreforhold
• en vurdering av simuleringsverktøyet VECTO for å sikre at verktøyet løpende oppdateres 
• vurdere potensielt bidrag til reduksjoner av CO2-utslipp ved bruk av syntetiske og avanserte, alternative drivstoff produsert med fornybar energi
• nivået på sanksjonsavgiften og vurdere muligheten for at slike avgiftsinntekter plasseres i et spesifikt fond eller et relevant program med formål om å sikre en rettferdig omstilling til en klimanøytral økonomi

Kommisjonen skal også senest i 2023 vurdere muligheten for å utvikle en felles EU-metodikk til bruk for vurdering og pålitelig datarapportering av hele livssyklusen for CO2-utslipp fra nye tunge kjøretøy.

Til slutt gjør forordningen endringer i direktiv 96/53 om vekter og dimensjoner og i forordning (EU) 2018/956 om overvåking og rapportering, hvor datoer for rapporter som registreringsmyndigheter og fabrikanter skal sende til Kommisjonen presiseres (senest 30. september 2020 og deretter årlig for den foregående rapporteringsperioden som går fra 1. juli-30. juni).

Merknader
EU-hjemmel

Artiklene 191-193 i Traktaten om den Europeiske Unions virkemåte (TEUV) utgjør rettsgrunnlaget for innføring av bestemmelser vedrørende tunge kjøretøyers drivstofforbruk og CO2-utslipp. Forordningen er vedtatt av Europaparlamentet og Rådet i felleskap etter alminnelig lovgivningsprosedyre.

Rettslige konsekvenser

Implementering i norsk rett vil kreve lovendring, i form av endring av vegtrafikkloven § 13 b. Denne paragrafen må utvides til å også omfatte tunge kjøretøy.

I likhet med tilsvarende regulering for person- og varebil, medfører forordningen begrenset avståelse av suverenitet ved at Kommisjonen gis myndighet til å ilegge produsenter sanksjonsavgift (overtredelsesgebyr) også på norsk territorium dersom utslippsreduksjonsmålene overskrides. Innlemmelse i EØS-avtalen krever dermed Stortingets samtykke, og det tas artikkel 103-forbehold. Samferdselsdpartementet legger opp til å fremme en prp. LS for Stortinget. For person- og varebilområdet har vi godtatt tilsvarende begrenset avståelse av suverenitet. Norge har hverken bilprodusenter eller produsenter av tunge kjøretøy.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen får i første omgang anvendelse for fabrikanter av kjøretøy i gruppe N2 og N3 som definert i virkeområdet til forordningen. Virkeområdet i forordning (EU) 2017/2044 (om fastsettelse av CO2-utslipp og drivstofforbruk fra tunge kjøretøy - VECTO) gjelder fabrikanter av basiskjøretøy, og forordningen vil således ikke gjelde norsk påbyggerindustri.

Rapporteringsforpliktelsene som følger av forordning (EU) 2018/956 faller på registreringsmyndigheter og kjøretøyfabrikanter. I Norge vil Vegdirektoratet være rapporteringsmyndighet. Det vil måtte påregnes noe ressurser til rapporteringsarbeid, men dette kan tas innenfor Vegdirektoratets budsjett. Reduksjonsmålene vil på sikt kunne få innvirkning på CO2-relaterte avgiftsinntekter, i form av at når kjøretøyene forventes å bli mer drivstoffeffektive, så kan det bli mindre avgiftsinntekter fra drivstoff.

Det forventes at kravene vil øke produsentkostnadene og dermed gjøre kjøretøy noe dyrere i innkjøp. Samtidig vil lavere utslipp gi reduserte drivstoffkostnader. Kommisjonen anslår i sin konsekvensanalyse at disse besparelsene vil være markant høyere enn merkostnaden for et nytt kjøretøy utstyrt med teknologi for reduksjon av CO2-utslipp.

Ifølge EU-kommisjonens konsekvensanalyse vil CO2-utslippene fra tungbilflåten reduseres med 3-8 prosent frem til 2030 sammenlignet med referansebanen. Videre er det beregnet at NOx-utslippene vil reduseres med 1,3-4,7 prosent og små partikler (PM2,5) med opptil 0,6 prosent frem ttil 2030.

Sakkyndige instansers merknader

EØS-posisjonsnotat om forordningen er behandlet i SU Transport.

Vurdering

Overgangen til lavutslippssamfunnet er en av våre viktigste globale utfordringer. Regjeringen vil arbeide for at transportsektoren tar sin del av utslippskuttene, slik at vi oppfyller Paris-avtalen og Norges klimaforpliktelser. Norge mener EUs arbeid med å fastsette utslippsstandarder for nye kjøretøy er svært viktig og støtter at det settes reduksjonsmål også for tunge kjøretøy. Dette fremheves bla. i regjeringens EU-strategi.

Det er videre viktig å fortsette å utvikle datasimuleringsverktøyet VECTO som benyttes for å beregne CO2-utslipp fra nye tyngre kjøretøy. Utviklingen av et robust målesystem er et nødvendig skritt for å oppnå utslippsstandarder for tyngre kjøretøy. En kontrollmekanisme for dette ligger inne i forordningen.

Rettsakten anses EØS-relevant og akseptabel. Det tas artikkel 103-forbehold.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Kommisjonens konsekvensanalyse - oppsummert versjon, SWD(2018) 186: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=comnat:SWD_2018_0186_FIN

Status

Rettsakten ble vedtatt 20. juni 2019, publisert i Official Journal 25. juli 2019 og har ikrafttreden 14. august 2019.

Rettsakten er til vurdering i EØS EFTA-landene.