BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 18.3.2024)
 

Sammendrag av innhold

Forslaget om endring av direktiv 2005/35 om sanksjoner for forurensning fra skip (skipsforurensningsdirektivet) er ett av fem kommisjonsforslag i skipsfartspakken, som ble lagt frem 1. juni 2023. Overordnet er målene med endringsforslagene i pakken å modernisere EU-regelverket knyttet til maritim sikkerhet og hindring av forurensning fra skip. Selv om den maritime sikkerheten i EU er høy, rapporteres det fortsatt om over 2000 maritime ulykker og hendelser hvert år. Forslagene tar sikte på å gi EU nye verktøy for å støtte opp under en ren og moderne skipsfart, øke digitaliseringen og tilpasse EU-regelverket til internasjonale reguleringer. Et formål med forslagene er også økt samarbeid på EU-nivå.

Det gjeldende skipsforurensningsdirektivet inneholder krav om administrative og strafferettslige sanksjoner ved utslipp av olje eller skadelige flytende stoffer i bulk for skip, og at disse skal håndheves av medlemslandene. Direktivet gjelder for alle skip uavhengig av størrelse eller flagg, med unntak av militære/statlige skip, og uansett hvor utslippet finner sted.

De spesifikke målene med revisjonen av skipsforurensningsdirektivet er (a) å gjennomføre internasjonalt regelverk i EU-retten ved å sikre samsvar mellom direktivet og Den internasjonale konvensjon om hindring av forurensning fra skip (MARPOL), (b) støtte medlemslandene i oppbyggingen av kompetanse og kapasitet til å oppdage og verifisere utslipp, samle bevis og effektivt sanksjonere identifiserte overtredere på en harmonisert måte gjennom EU/EØS, (c) sikre at de som er ansvarlige for ulovlige utslipp blir møtt med effektive, forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner og (d) sikre en forenklet og effektiv rapportering av utslipp fra skip og oppfølgingen av disse.

De viktigste endringene forslaget innebærer gjennomgås i det følgende:

Formål og virkeområde

EU-kommisjonen har tidligere lagt frem forslag til endringer i direktiv 2008/99 om miljøkriminalitet (KOM(2021) 851). Endringsforslaget til miljøkriminalitetsdirektivet innebærer krav om straffesanksjoner for alvorlig miljøkriminalitet, herunder ulovlige utslipp fra skip. Bestemmelsene om straffesanksjoner som per i dag ligger i skipsforurensningsdirektivet blir derfor overflødige ved endringen av miljøkriminalitetsdirektivet. Endringsforslaget til skipsforurensningsdirektivet tar derfor høyde for dette, og det foreslås å fjerne alle bestemmelser om straffesanksjonering. Endringsforslagets artikkel 3 innebærer imidlertid at medlemsland som ikke er bundet av miljøkriminalitetsdirektivet, fortsatt vil være bundet av bestemmelsene om straff i det gjeldende skipsforurensningsdirektivet.

Videre foreslås det presisert i artikkel 1 om direktivets formål at administrative sanksjoner for ulovlige utslipp fra skip skal være avskrekkende, effektive og forholdsmessige.

Overtredelser som omfattes av direktivet

Av forslagene til endringer i direktivets artikkel 4, jf, de foreslåtte endringene av definisjonene i artikkel 3, følger det at utslipp til sjø av forurensende stoffer og gjenstander som er omfattet av MARPOL vedlegg I til V, samt restavfall fra eksosvaskeanlegg fra skip, er overtredelser i direktivets forstand. Utslipp er allikevel ikke regnet som en overtredelse dersom de er i tråd med kriteriene for lovlig utslipp i MARPOL.

I forslag til ny artikkel 5 fastslås det at det ikke skal regnes som en overtredelse dersom utslipp skyldes skade på skip eller skipsutstyr, og alle rimelige forholdsregler er tatt for å forsøke å unngå eller minimere utslippet.

Håndhevingstiltak

Direktivets artikkel 6 og 7 om håndhevingstiltak overfor skip i havn og i transit består. Av dagens artikkel 6 følger det at dersom det er forhold som gir grunn til mistanke om at et skip som frivillig befinner seg i medlemslandenes havn eller offshoreterminal har sluppet ut eller er i ferd med å slippe ut forurensende stoffer, skal medlemslandet sørge for at det gjennomføres et tilsyn. I endringsforslaget er det inntatt et nytt vedlegg I med eksempler på uregelmessigheter eller informasjon som bør foranledige slikt tilsyn, som skal brukes av medlemslandene i deres vurdering av den enkelte sak.

Eksemplene gjelder relevante funn i havnestatskontroll, manglende avfallslevering eller avfallsmelding, avvik fra reglene om bruk av eksosvaskeanlegg, informasjon mottatt fra en annen medlemsstat om potensielle ulovlige utslipp og annen informasjon fra personer som er involvert i driften av skipet som tilsier at det foreligger uregelmessigheter relatert til potensielle overtredelser i henhold til dette direktivet.

Sanksjoner

Det foreslås presisert i artikkel 8 at medlemslandene må ha en ordning for administrative sanksjoner for brudd på nasjonale bestemmelser som gjennomfører direktivet. De administrative sanksjonene skal være avskrekkende, effektive og forholdsmessige. Virkemidlene skal omfatte gebyr overfor rederiet på tidspunktet for hendelsen, med mindre rederiet kan bevise at skipsfører eller andre som har sitt arbeid om bord var ansvarlige for overtredelsen, og gebyr til skipsfører eller andre som har sitt arbeid om bord dersom disse er ansvarlige.

I forslag til ny artikkel 8d fastsettes det at medlemslandene skal sikre at alle relevante forhold skal inngå i vurderingen av type og nivå på den administrative sanksjonen som ilegges. Relevante forhold listes opp i en ikke-uttømmende liste, og det gis hjemmel for at EU-kommisjonen kan fastsette gjennomføringsrettsakter som gir nærmere regler om kriteriene som skal vurderes av medlemslandene for hver type forurensende stoff som omfattes av direktivet. Et eksempel fra Kommisjonens forarbeider er kriterier knyttet til det geografiske området hvor utslippet av et stoff har funnet sted, sammenholdt med hvor følsomt området er overfor de kjemikaliene det forurensende stoffet inneholder (for eksempel utslipp av matolje i Østersjøen).

Informasjonsdeling

Artikkel 10 som omhandler informasjons- og erfaringsutveksling foreslås endret for å utvikle og forbedre informasjonsdelingen mellom medlemslandene. Det foreslås at verktøyene som allerede finnes skal utvikles, med fokus på systemet CleanSeaNet, og at det skal utvikles mulighet for datadeling mellom de maritime tilsynssystemene og informasjonsdelingssystemene, herunder THETIS, THETIS-EU og SafeSeaNet. Hensikten er å gi medlemslandene bedre tilgang på oppdatert informasjon, noe som vil gi bedre mulighet for å følge opp og håndheve mulige ulovlige utslipp.

Det foreslås et nytt krav om at hvert medlemsland hvert år må verifisere minimum 10 prosent av varslene i CleanSeaNet.

Rapporteringskrav og offentlig publisering

Medlemslandenes rapporteringsforpliktelse foreslås i ny artikkel 10a endret fra en treårlig rapportering til en løpende rapportering av hendelser og oppfølgingen av disse. Både tilsyn og andre håndhevingstiltak, samt sanksjoner, skal rapporteres gjennom et elektronisk rapporteringsverktøy som utvikles av EMSA. I tillegg skal det registreres hvilket arbeid som er gjort med å verifisere varsler i CleanSeaNet. Dette vil gi et bedre og mer oppdatert bilde av gjennomføringen og effektiviteten av direktivet. Det foreslås at det skal vedtas en gjennomføringsrettsakt som fastsetter nærmere regler om rapporteringsforpliktelsen.

Etter forslag til ny artikkel 10c skal EU-kommisjonen ved EMSA publisere en offentlig oversikt over implementeringen og håndhevingen av direktivet, basert på informasjonen som er innrapportert fra medlemsstatene. I forslag til nytt vedlegg II er det en ikke-uttømmende liste over informasjon som skal deles offentlig, herunder innholdet i varsler om utslipp, oppfølgingsaktiviteter som er gjennomført og informasjon om ilagte sanksjoner. Dette omfatter ifølge forarbeidene informasjon om hvem som er ilagt sanksjonen, og hvilket skip det gjelder. Det vil også publiseres sider for hvert enkelt medlemsland som viser progresjonen mot oppfyllelse av de ulike målene i direktivet.

Opplæring

Det foreslås en ny artikkel 10b som fastslår at EU-kommisjonen ved EMSA skal tilby kompetanseutviklingstiltak for myndighetene som er ansvarlige for overvåking, oppfølging og håndheving av overtredelser i henhold til direktivet.

Varslingsportal

For å øke muligheten for å oppdage ulovlige utslipp, og sikre beskyttelse av varslere, foreslås det en ny artikkel 10d om at EU-kommisjonen ved EMSA skal utvikle en konfidensiell varslingsportal hvor enhver kan varsle om potensielle ulovlige utslipp. Rapportene skal videreformidles til den eller de relevante medlemslandene, som deretter må følge opp varselet.

Rettslige konsekvenser

Direktivet er et minimumsdirektiv, jf. artikkel 1(2), og det er derfor ikke noe i veien for å stille strengere krav enn det som følger av direktivet.

En innledende vurdering av forslaget tilsier at hovedelementene i dette er i samsvar med dagens norske regelverk. Skipssikkerhetsloven § 31 fastslår at forurensning ved utslipp eller dumping er forbudt med mindre annet følger av lov eller forskrift, og inneholder hjemmel for overtredelsesgebyr overfor rederi, skipsfører og andre som har sitt arbeid om bord ved brudd på pliktene til å unngå utslipp. Videre gjennomfører forskrift 30. mai 2012 nr. 488 om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger (miljøsikkerhetsforskriften) MARPOL i norsk rett.

Det må allikevel vurderes nærmere om det er behov for endringer i miljøsikkerhetsforskriften for å kunne sanksjonere utslipp av restavfall fra eksosvaskeanlegg.

Når det gjelder forpliktelsene i foreslåtte artikkel 8 om sanksjoner, er det på noen punkter uklart hvordan disse skal forstås. Dette gjelder særlig tolkningen av skyldkravet i artikkel 8. Hvorvidt disse forholdene gjør at artikkel 8 krever endringer i norsk regelverk, vil bli vurdert nærmere, bl.a. i lys av eventuelle avklaringer på disse punktene bl.a. gjennom EUs arbeid med direktivet.

Når det gjelder artikkel 8d om vurderingsmomenter som skal vektlegges, er norsk regelverk og praksis i stor grad i samsvar med dette. Det må imidlertid vurderes nærmere om forslaget til artikkel 8d(1)(f) og (g), som omhandler tiltak gjennomført av og graden av samarbeid fra den ansvarliges side, dekkes i tilstrekkelig grad av dagens ordlyd i forskrift om overtredelsesgebyr etter skipssikkerhetsloven, skipsarbeidsloven og NIS-loven.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det foreslåtte vedlegg I som presiserer i hvilke tilfeller det bør gjennomføres en inspeksjon etter artikkel 6 vil kunne medføre en økning i antallet inspeksjoner fra Sjøfartsdirektoratet.

Det foreslås som nevnt å kvantifisere et krav om oppfølging av varslene i CleanSeaNet, ved at 10 prosent av disse skal følges opp årlig. Kystverket har førstelinjeresponsen for disse varslene i dag, og følger opp langt flere enn 10 prosent per år.  Det fremgår allikevel ikke klart av forslaget hva som ligger i ordlyden «å verifisere» et varsel. Dersom det kreves fysisk observasjon eller undersøkelse av utslippene vil dette kreve et betydelig ressurspådrag (fly-analyse m.m.), og det må vurderes nærmere hvilken konsekvens dette vil få for norske myndigheter.

De økte rapporteringskravene, som innebærer at saker skal rapporteres løpende, vil medføre en økt administrativ og økonomisk byrde for norske myndigheter, selv om dette skal kunne gjøres elektronisk. Hvor omfattende dette blir vil bl.a. avhenge av om det er mulig å automatisere noe av informasjonsdelingen, eller om det må rapporteres manuelt.

Forslaget vurderes å ikke ha nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser for næringen.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget er forelagt for Rederiforbundet, Sjømannsforbundet, Det norske maskinistforbund, Kystrederiene, NHO Sjøfart, Sjøoffisersforbundet, Fellesforbundet for sjøfolk, Fiskarlaget, Fiskebåt, Norges Kystfiskarlag, Rakfisklaget, Pelagisk forening og Sjømat Norge. Det er ikke mottatt merknader til forslaget.

Vurdering

Det vurderes som positivt at oppfølgingen av potensielle ulovlige utslipp til sjøs foreslås styrket. Effekten av forslagene svært er likevel usikker, blant annet fordi EU-kommisjonen har hatt et begrenset erfaringsgrunnlag å støtte seg på i evalueringen av dagens direktiv. Det er også uklart hvordan direktivet, herunder den foreslåtte ytterligere harmoniseringen av de administrative sanksjonene i en gjennomføringsrettsakt, er egnet til å medføre harmonisering og oppnåelse av målene, så lenge typen og nivået på sanksjonene avgjøres nasjonalt.

Når det gjelder CleanSeaNet fastslår forslaget at systemet skal utvikles. For Norges del er det viktig at systemet i fremtiden gir mer informasjon, eksempelvis knyttet til skipstype. Dette vil gi mulighet for å spisse oppfølgingen mot det som er ulovlige utslipp ihht. direktivet og MARPOL. Kvantifiseringen av kravet om oppfølging av varsler bør også reflektere slike potensielle ulovlige utslipp.

Straffesanksjonering

EØS-avtalen omfatter i utgangspunktet ikke EUs justispolitikk. Da direktiv 2005/35 ble inntatt i EØS-avtalen ble dette gjort med tilpasningstekst om at rammebeslutning 2005/667/JHA som utfyller direktivet med tanke på hva som anses som straffbare forhold ikke skulle gjelde i EØS-avtalen. Den aktuelle teksten ble fjernet ved endringsdirektiv 2009/123, som ble innlemmet i EØS-avtalen uten tilpasningstekst, men med en felleserklæring om at innlemmelsen av direktivet ikke berører EØS-avtalens virkeområde, og at fremtidige lovgivningstiltak om straff ihht. TEUV artikkel 83 nr. 2 ikke er relevante for EØS.

I artikkel 3 i endringsforslaget til forurensningsdirektivet foreslås det at for så vidt angår overtredelser som anses som straffbare handlinger etter direktiv 2005/35 som endret ved direktiv 2009/123, og straffehjemlene for disse, skal direktiv 2009/123 fortsatt gjelde for de medlemslandene som ikke er bundet av miljøkriminalitetsdirektivet. Det reviderte miljøkriminalitetsdirektivet er foreløpig vurdert som ikke EØS-relevant. Direktiv 2009/123 med felleserklæring vil da fortsatt gjelde for Norge.

Andre forhold

I forslag til ny artikkel 10d(1) er det en referanse til direktiv 2019/1937 om vern av personer som varsler om brudd på EU-lovgivningen. Bestemmelsen gjelder EU-kommisjonens plikt til å opprette en varslingsportal .Direktivet er under vurdering i EØS/EFTA-landene.

I forslaget til ny artikkel 10d(2) er også referert til direktiv 2019/1937. Bestemmelsen gjelder norske myndigheters plikt til å følge opp varsler om utslipp, og det kan evt. vurderes om det er behov for en tilpasningstekst knyttet til denne bestemmelsen.

I forslaget til ny artikkel 10d(3) er det en referanse til forordning 2018/1725, som omhandler bl.a. personvern ved behandling av opplysninger av EU-organer. Forordningene ble vurdert å ikke være EØS-relevant, og derfor ikke er inntatt i EØS-avtalen. Det antas ikke å være behov for en tilpasningstekst knyttet til denne henvisningen.

Andre staters vurderinger

Foreløpig svensk standpunkt ble den 6. juli 2023 offentliggjort i Faktapromemoria 2022/23:FPM103. Svensk regjering er positive til forslaget, men vil arbeide for å sikre at de administrative byrdene og kostnadene som forslaget medfører står i forhold til nytten.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Rettsakten ble lagt frem av Kommisjonen 1. juni 2023.

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.